面對能源市場主體的多元化，政府似乎還沒有完全適應，法律、制度和行業(yè)標準仍然缺位。而這三項是監(jiān)管的基礎、核心和依據。

　　所以，如果要加強頁巖氣監(jiān)管，面臨著規(guī)章制度設計的挑戰(zhàn)，其中包括管理機構、管理體系應該如何設置，現有管理機構的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協調由誰完成等。這需要從國家層面進行頂層設計。

　　頁巖氣發(fā)展到現在真正的問題不是資金和技術問題，而是制度和體制問題。他算了一下，中國至少有七個部委涉及頁巖氣管理問題，如果能夠統(tǒng)一協調，組合起來的頁巖氣勘探開發(fā)利用制度也就完備了。

　　“為頁巖氣監(jiān)管建立一系列標準和規(guī)范是非常有必要的，甚至對一個概念或術語都要好好推敲。我們正抓緊成立行業(yè)標準委員會，把整個監(jiān)管體系框架搭建好。”國家能源局油氣司相關負責人表示。

　　除了國家能源局之外，國土資源部正在制定頁巖氣勘探開發(fā)技術規(guī)范和標準。該標準目前已經初步形成，分為七大方面22項內容，內容包括野外地質勘察、實驗測試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測井等方面。

　　“下一步我們準備把它上升為行業(yè)標準。我們希望那些非油氣企業(yè)看到這個標準，如同拿到一本說明書，來完成前期的勘探工作。”

　　另外，政府部門間的政策標準仍缺乏協調性。例如，2012年11月財政部出臺的《關于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》，從補貼角度對頁巖氣做出了嚴格的限定。而國土資源部出于工作需要的頁巖氣定義則沒給出定量指標。

　　如果開采頁巖氣只有符合那些條件才能拿到補貼的話，那只有不到三分之一，也就是5萬億~7萬億立方米能拿到補貼。

　　強化市場監(jiān)管

　　頁巖氣作為獨立礦種的最大意義就是允許多種經營主體進入油氣領域，這在油氣領域撕開了一個口子。

　　如果按照頁巖氣“十二五”規(guī)劃，到2020年頁巖氣產量要達到600億到1000億立方米的話，張大偉認為：“沒有10萬平方公里，不打2萬口井，不投入4000億到6000億元人民幣，實現不了這樣的目標。”

　　多種主體進入給市場帶來充分競爭的同時，也給政府監(jiān)管帶來了難度，但是對于我國來說，市場化開發(fā)頁巖氣絕對是明智的選擇。

　　頁巖氣的市場監(jiān)管改革對整個油氣乃至能源監(jiān)管機構的改革具有象征意義。而在市場監(jiān)管方面，價格市場化、管道公平準入、不同主體平等競爭則是監(jiān)管重點。

　　成熟的并購和產權交易機制，對美國頁巖氣的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。另外，頁巖氣在中國已經是獨立礦種，其流轉與常規(guī)油氣礦權沖突不大。所以，國務院發(fā)展研究中心研究員張永偉認為，建立“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權流轉市場，不僅有利于保證投資的連續(xù)性，而且也可以為探索常規(guī)油氣礦權流轉積累經驗。

　　當然，為了防止過度炒作礦權，可以對頁巖氣礦權流轉制定必要的規(guī)制和流程，如應到相關部門備案，滿足一定期限或者達到一定投資量后才能流轉。

　　已有的管道經營者能不能對其他的頁巖氣開采者進入這個管道提供一個公平、零障礙、無歧視的準入原則，是現在頁巖氣開發(fā)在市場監(jiān)管當中的一個重點內容。

　　除了就地利用或變成液化天然氣運輸外，頁巖氣主要通過管道運輸。張永偉表示，政府應制定管道利用的無障礙準入原則，防止輸送收費的壟斷，加大對頁巖氣管道及其相關設施建設的投資，鼓勵多元投資主體進入。

　　同時，頁巖氣的價格也是政策體系的關鍵。目前，天然氣的價格是政府定價，而剛剛頒布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了頁巖氣的出廠價格將實行市場定價。這是一個重大變革。

　　一旦頁巖氣真正跳出“國家定價”與市場價接軌，等于將變相扶持中國的頁巖氣開發(fā)企業(yè)，但具體怎么實施有待明確。

　　亟待加強環(huán)境監(jiān)管

　　頁巖氣開發(fā)面臨的主要環(huán)境問題包括壓裂液是否會造成地下水污染、甲烷氣體是否會泄漏、頁巖氣開發(fā)是否會大量消耗水資源等。

　　但從美國的實踐來看，還沒有發(fā)現頁巖氣開發(fā)給環(huán)境帶來顯著負面影響。盡管如此，我們在頁巖氣勘察開發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問題。

　　這就要求政府盡快完善監(jiān)管制度和實施細則，如制定頁巖氣開發(fā)有關的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復等環(huán)境標準。借鑒美國經驗，明確開發(fā)公司披露壓裂液的成分。

　　事實上，頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境問題已受到監(jiān)管部門的重視。環(huán)保部科技標準司相關負責人對本刊記者表示：“在頁巖氣開采初期，環(huán)境監(jiān)管尤其要跟上，特別是要在嚴格執(zhí)行現行環(huán)境管理法律法規(guī)的基礎上，針對頁巖氣開發(fā)的特點，研究確定相應的環(huán)保準入條件，以及環(huán)境監(jiān)管標準體系，堅持頁巖氣開發(fā)與環(huán)境保護同步，保護與發(fā)展同步，預防為主，科學發(fā)展。”“針對不同區(qū)域的環(huán)境生態(tài)特點及敏感脆弱程度，結合主體功能區(qū)規(guī)劃相關要求，以及可能的突出環(huán)境問題，分區(qū)域分類推進頁巖氣開發(fā)的環(huán)境管理，從生態(tài)安全保障的角度優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，對那些生物多樣性保護和水資源短缺的地區(qū)尤其要慎重，要多部門聯合劃分禁止開發(fā)，限制開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)區(qū)域。”“用環(huán)保優(yōu)化開發(fā)格局和發(fā)展方向，可以起到事半功倍的效果，同時在開發(fā)中要充分考慮環(huán)境和生態(tài)保護的成本，要納入開發(fā)中一并考慮，要考慮開發(fā)的性價比。”

　　要著力加強頁巖氣開采、運輸、儲存和處理全過程中的環(huán)境風險評估，不斷提高對頁巖氣開發(fā)利用全過程環(huán)境風險科學認知，開展相應的環(huán)境風險評價研究。

　　同時，全面開展頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險防控技術規(guī)范體系研究，根據不同地質條件、不同開采方式及頁巖氣開發(fā)利用各環(huán)節(jié)不同特點，研究制定符合我國國情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術規(guī)范體系。

　　專家還表示，應研究建立和完善頁巖氣開發(fā)規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等全過程的監(jiān)管機制。

　　在具體監(jiān)管過程中，我們要吸取其他領域開發(fā)的一些教訓，做到監(jiān)管的公開、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監(jiān)管隊伍。目前，國內監(jiān)管體制缺失的直接因素是政府監(jiān)管人數不足。目前，國內與監(jiān)管相關的職能部門人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50人，面對石油產量第四、天然氣產量第六的能源大國，絕對力不從心。而美國得克薩斯州監(jiān)管人數是2400人，每年現場監(jiān)管油氣領域11萬人次。

作者：《中國石油石化》 　　來源：中國能源網